【睿评】盘古智库学者关于个人养老金制度的观点汇编

4月21日，《国务院办公厅关于推动个人养老金发展的意见》（以下简称《意见》）正式对外发布。已经参加企业职工养老保险或城乡居民养老保险制度的百姓，还可以通过参加个人养老金制度，未来拿到更高的养老金，获得更好的养老保障。《意见》规定，个人养老金实行个人账户制度，缴费完全由参加人个人承担，实行完全积累。每年缴纳个人养老金的上限为12000元，未来还会根据各种因素适时调整缴费上限。国家制定税收优惠政策，鼓励符合条件的人员参加并依规领取个人养老金。参加人达到退休年龄或符合其他领取养老金的情形，可以按月、分次或者一次性领取个人养老金。参加人死亡后，其个人养老金资金账户中的资产可以继承。

盘古智库与老龄社会30人论坛学者就我国个人养老金制度建设发表评论，汇编如下：

原新：《意见》为养老保险体系的第三支柱开启制度安排

（盘古智库学术委员，老龄社会30人论坛成员，南开大学经济学院人口与发展研究所教授、博士生导师）

我国“十四五”规划纲要提出建立多层次、多支柱养老保险体系的目标。“多层次”是指政府、单位企业和个人共同承担养老责任，“多支柱”指国家基本养老保险、企业（职业）年金、个人储蓄和商业养老保险。政府层面的第一支柱即基本养老保险制度，原则是兜底和保基本，人群全覆盖，目前我国基本养老保险制度由城镇职工养老保险和城乡居民养老保险两部分组成。人社部数据显示截至2021年11月末全国基本养老保险参保人数为10.25亿人，基本实现了全覆盖。第二支柱企业年金或职业年金是由就业单位和个人共同负担，采用完全积累方式并且通过市场化投资运营的养老金机制，体现了就业单位的社会责任和养老责任。有研究统计，2020年底“第二支柱”已覆盖的人群总数约在7000万人左右，和第一支柱相比差别巨大。第三支柱是个人养老保险制度，在我国主要由个人储蓄和商业保险两部分组成，以个人自愿为原则，鼓励民众在挣钱的青中年时期为不再挣钱的老年生活做专门的养老经济准备。

养老保险体系三支柱体现了国家、单位、个人共同承担养老责任的构想。一直以来我国养老保险制度存在的主要问题在于作为第二支柱的企业年金发展相对薄弱，而第三支柱没有系统性的制度安排。

国务院办公厅本次出台《关于推动个人养老金发展的意见》释放了很好的信号，就是要解决第三支柱的个人养老金问题，为第三支柱开启制度安排。从国际经验看，西方国家的个人养老金账户一般采取延税制度，或同时享有一些税收优惠，例如美国的个人退休金计划（IRA计划）提出，一是在年度免税额度内不需缴纳个人所得税，退休后支取时再作纳税；二是账户内的存款利息、股息和投资收益免征所得税。

《关于推动个人养老金发展的意见》指出了方向并作出了原则性的规定和要求，但是，我国个人养老金账户的落地还需要尽快出台可操作性的优惠政策细则。个人养老金账户和个人储蓄的差别在不能随意支配，是专门账户，安全有保障，但需要满足规定的条件才可支配。因此，一定要有税收、保值增值等优惠条件才能吸引人，个人养老金账户投资的运作必须安全成熟稳定，因此，做实这次的政策文件的落地还需要尽快出台归集收益、支付和缴纳个人所得税等优惠条件和保障措施等等细则。

陈友华：审慎对待金融机构介入个人养老金后可能带来的金融风险

（老龄社会30人论坛成员，南京大学社会学院教授、中国人口学会常务理事、中国人口学会人口社会专业委员会主任）

个人养老金属于我国建设多层次、多支柱养老保险体系目标中的第三支柱，也相当于世界银行2006年提出“五支柱”中的第四型，即个人养老储蓄。个人账户制度的核心是吸引储蓄，鼓励个人和家庭承担更多的养老责任。西方国家在个人账户养老金上普遍采取延税制度，在存入账户时可享受税前列支，领取养老金时再缴纳个人所得税款。税收优惠等政策在某种意义上可以鼓励民众参与缴纳。

还有一些国家实施“基金型”个人养老金制度，由国家管理运营。特别是在经济长期通货膨胀时，如果没有政府作为兜底保障，养老金的投资管理容易出现贬值。例如，德国个人养老保险制度中的里斯特养老金包含三种形式：银行储蓄、个人养老保险合同和投资基金储蓄，分别由银行、保险公司和投资基金提供，政府通过财政补贴和税收减免的方式鼓励第三支柱的发展。

通常，从购买养老保险到享受保险待遇的时间较长，一般机构很难提供长期信用保证，由国家指定专门机构运营也是为养老金投资管理做好信用背书。从本次国务院发布的个人养老金政策方向上看，我国正在探索建立养老保险第三支柱制度体系，积极开展有益尝试。单从本次发布政策内容上看，需要关注两个关键问题：

一是要对承接此业务的金融机构，特别是金融产品销售机构持审慎态度。政府要扎紧承接个人养老保险业务和资金运营资格的口子，不能将个人养老保险变成不保证兑付本金的普通理财产品。对于民众来说，养老金就是保命钱，养老金投资波动不仅牵动市场神经更易引发社会震动。因此，个人账户养老金的运营管理应制定出台资格准入标准和运营规范等相关政策。

二是要对承接此业务的商业银行或保险公司做好破产处置预案，高度关注金融风险。金融创新产品在制度设计上要考虑好风险问题，当前国内外环境给我国经济发展带来巨大下行压力，在这样的背景下商业性质的金融机构如果没有政府刚性兑付背书或投资运营相对安全稳定的制度保障，金融机构风险管理的作用将成为加大风险的因素。

金锦萍：辩证看待个人养老金本质与作用

（老龄社会30人论坛成员，北京大学非营利组织法研究中心主任、北京大学劳动法与社会保障法研究所副所长）

个人养老金制度是应对老龄社会的有效机制之一，是社会保障、企业年金、商业养老保险之外的养老保障。与社会保障强制性缴纳不同的是，个人养老金则是由个体自由决定是否缴纳；与商业养老保险不同的是，个人养老金有年度缴纳额上限的规定，而且非发生法定事由，个人养老金不得提前支取，只能用于个人养老目的；与企业年金不同的是，个人养老金由个人自行缴纳，且放置于个人特定账户内。

从本质上讲，个人养老金是一种自愿加入、目的锁定、增值保值强调投资安全、享受税收优惠的诱致性带有储蓄功能的信托资金。国务院日前所发布的推动个人养老金发展的意见，是寄希望于以税收优惠政策鼓励个人为养老目的而作的未雨绸缪的财产安排。

但是有几点需要注意：其一，个人养老金在调整贫富差距方面并无什么作用；其二，个人养老金目的锁定之后不能随意变更，缴纳个人养老金的个人对于个人财户的资金无直接支配权利；其三，个人养老金为了增值保值目的可进行安全性強的投资理财，但是依然会有一定风险；其四，关键的关键是税收优惠政策的落实，应该尽快出台个人养老金享受所得税税前扣除的优惠政策，方能起到政策激励作用。

封进：多种措施并举，促进第三支柱发展

（盘古智库学术委员，老龄社会30人论坛成员，复旦大学公共经济系系主任、就业与社会保障中心副主任）

“国务院办公厅关于推动个人养老金发展的意见”出台，预示着我国养老保险体系第三支柱将进入全新的发展阶段。

从全球养老金融成熟市场的经验来看，个人账户制是养老第三支柱普遍采用的模式；税收优惠和养老金产品的丰富供应，是第三支柱得以高速发展的前提条件。就我国而言，可以考虑以下一些措施促进第三支柱的发展。

第一，完善税收优惠措施。为吸引高收入者参保，可以对不同群体实行差异化政策，尽可能实现效率和公平的兼顾。第二，实行税前扣除限额的动态调整机制。12000的扣除额可能缺乏吸引力。考虑到通货膨胀的因素，为了维持投保人投保的持续性和积极性，应当对税前扣除的限额、缴费率等政策因素实行动态调整。第三，探索账户管理，引导参加人坚持缴费，长期投资。第三支柱养老金应采用个人账户制，采取确定缴费模式（DC模式），账户余额、每年新增余额、投资收益等信息公布需十分及时透明。参加人对体系的信任是第三支柱发展的重要保证。第四，提高养老金投资产品吸引力。投资收益率提高可以增加参加人的账户累计额、税收效用和养老金替代率。第三支柱养老金可以投资于银行定期存款、银行理财产品、基金、股票、债券、寿险公司理财产品等。因此，政府和相关机构应当共同创造良好的养老账户资金投资运营环境，提高养老金投资产品的税前收益率以及养老金资产的管理水平。

马旗戟：多角度解析个人养老金发展

（盘古智库老龄社会研究中心执行主任、学术委员会副秘书长，老龄社会30人论坛成员，信息社会50人论坛成员，中国国家广告研究院研究员）

今日，媒体和朋友圈在广为流传《国务院办公厅发布关于推动个人养老金发展的意见》，对此消息，很多人很振奋，认为老年群体的养老“市场”将迎来重大转变和契机 。简要观点如下：。

首先，从核心定位来看，“推动发展适合中国国情、政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的个人养老金，与基本养老保险、企业(职业)年金相衔接，实现养老保险补充功能，协调发展其他个人商业养老金融业务，健全多层次、多支柱养老保险体系”，它是多层次多支柱的一个新形式和新产品，此类形式在欧美等发达国家早已有之，而在我国推出这个制度，是积极应对人口老龄化的一个新进展新举措。

其次，从层次上，它其实是与第三支柱“商业养老保险”并立的一种个人商业养老金融服务，只是具体服务主体变成了政府(相关部门)，它还是个人自己为着未来养老进行的金融资产和财富配置。当然，在具体产品类别和权益具体方面上，它更接近“储蓄“而非“保险“，虽然两者都会对资产做极低风险理财投资，以实现增值或保值。

还有，在第三支柱的个人商业养老保险之外，再设置开辟个人养老金产品，是为了丰富选择，让具有不同资产水平、投资能力和风险偏好、财富传承计划的人有更多和更灵活的选择，这两种产品(服务) 存在既互补又竞争的关系，并非一个简单取代另一个。

再者，推动发展市场化运营的个人养老金制度和产品，必须把握好三点：更完善的监管，更优秀的运营，更人性的服务。不仅要站在政府角度考虑这一“支柱”对积极应对人口老龄化的价值和作用，也要站在国民角度上考虑其资产(财富)的消费投资中对安全性、保值性、持续性的各种诉求。

最后，个人养老金制度和产品不仅让国民为着未来养老做好财富准备，优化其收入消费的结构与质量，而且也使得这部分资金作为经济社会要素重新加入到社会经济大循环当中，释放其价值和潜力，这是极为重要的。

随着未来多层次、多支柱养老保险体系的日益丰富和完善，相信会有更多制度创新和产品服务创新涌现，对中国老龄社会建设进程起到积极作用。

李佳：个人养老金为社保缴纳者建立“双保险”

（盘古智库老龄社会研究中心副主任、高级研究员，老龄社会30人论坛成员、适老化专委会副主任）

4月21日，国务院办公厅印发《关于推动个人养老金发展的意见》（以下简称《意见》。这是2月21日国务院印发《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》后，国家在推动个人养老金发展上迈出的重要一步。

目前，多层次、多支柱养老保险体系包括五个方面，也被称为“五支柱”。其中，零支柱为国家提供的非缴费型养老金，即国家针对有特别困难的人或家庭提供一种养老保障，无须企业和个人交钱，完全由国家财政负担；第一支柱为公共养老金，即国家社会保障制度内的养老金，由国家、企业和个人共同承担，也就是我们常说的养老金；第二支柱为职业养老金，即企业为雇员提供的养老金，也就是职业年金；第三支柱为个人养老金，即个人为养老所准备的存款、理财、保险、信托、房产等各类资产的总和；第四支柱为来自家庭成员、代际之间的养老帮助，如亲人、子女提供的各种钱款等。

《意见》所指向的目标，正是其中的第三支柱，也就是个人养老金部分。同时，《意见》所涉及的对象并不是所有人，而是在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者，也就是已经参加了第一支柱、即已经在缴纳社保的人。因此，《意见》可以说是为已经在缴纳社保的人增加了一份“双保险”，在可以领取养老金时可以多一份来自个人储蓄的收入来源。

根据《意见》，个人养老金的操作流程是，第一步，参加人应当指定或者开立一个本人唯一的个人养老金资金账户，用于个人养老金缴费、归集收益、支付和缴纳个人所得税。个人养老金资金账户可以由参加人在符合规定的商业银行指定或者开立，也可以通过其他符合规定的金融产品销售机构指定。第二步，参加人每年缴纳个人养老金的上限为12000元。缴费上限由人力资源社会保障部、财政部根据经济社会发展水平和多层次、多支柱养老保险体系发展情况等因素适时调整。第三步，参加人可以用账户资金自主选择购买符合规定的银行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基金等运作安全、成熟稳定、标的规范、侧重长期保值的金融产品，并承担相应的风险。第四步，参加人在达到领取基本养老金年龄、完全丧失劳动能力、出国（境）定居，或者具有其他符合国家规定的情形，经信息平台核验领取条件后，可以按月、分次或者一次性领取个人养老金，领取方式一经确定不得更改。领取时，应将个人养老金由个人养老金资金账户转入本人社会保障卡银行账户。另外，参加人死亡后，其个人养老金资金账户中的资产可以继承。

由于《意见》的实施，涉及人力资源社会保障、财政、税务、相关金融监管等多个部门，将结合实际分步实施，选择部分城市先试行1年，再逐步推开。因此，具体细节还有待进一步地观察。

图文编辑：王毅博

责任编辑：刘菁波