碳金融的制约因素分析及商业银行支持建议

2021-12-19 23:13:15 编辑：双碳时间

金融观察家

编者语

当前，由于碳金融缺乏顶层设计与政策保障，碳交易市场化配置能力弱，碳金融标准体系不健全，造成金融机构碳金融业务普遍缺乏可持续发展的经营模式和内生动力，导致碳金融吸引力不强、投融资效率不高、融资渠道受限、风险管理薄弱，成为金融支持碳中和发展的主要障碍。建议从健全制度设计、政策保障、交易机制，创新与风险并重等方面入手，助力金融机构破解限制性约束，引导并撬动更多资金以市场化方式投入减污降碳领域，推动我国碳中和目标高质量达成。敬请阅读。

文/温彬（中国民生银行首席研究员）

霍天翔（中国民生银行总行办公室研究员）

当前，随着我国对外宣布量化减排控制目标，各界关注重点已从我国设定减排政策目标的可能性和合理性，转变为在什么条件下可以实现这一目标，以及实现这一目标所需付出的政策努力、成本代价和蕴藏的市场空间。其中，降低减排成本、助推实体经济发展的碳金融，成为了金融机构纷纷布局的新业务领域。

碳金融的基本内涵与主要实践

碳金融的内涵是金融、可持续发展、气候风险管理、外部成本内部化以及企业社会责任等多领域理论集合演化形成。目前国内外对于碳金融尚未形成统一定义。狭义碳金融是指围绕碳排放配额、核证自愿减排量等碳资产开展的投融资业务；广义碳金融也被称为“脱碳金融”，是指旨在减少温室气体排放的各种金融交易活动和金融制度安排，包含市场、机构、产品和服务等多种要素活动。可见，碳金融聚焦于应对气候变化，是绿色金融的重要组成部分，也是我国低碳经济发展的核心抓手。受“生存排放”和“奢侈排放”争论影响，我国碳中和的政策演化不同于发达工业化国家高度关注气候变化，而是“内外兼修”，着力点不仅囊括了发达工业化国家重点投入的减排温室气体、发展清洁能源、实现能源安全等领域，还将支持环境改善和资源节约高效利用的经济活动（如低碳经济发展）与产业结构调整（如硅能源取代碳能源）贯穿其中。中外政策导向的差异，使得我国绿色金融服务体系全球领先与碳金融服务体系相对薄弱的现状并存。受此影响，过去十几年，我国金融机构在碳中和领域的探索更多地表现为支持绿色金融发展，并将支持碳金融发展贯穿其中。具体实践可从金融交易活动和金融制度安排两个维度来看：金融交易活动维度。第一，严控资金流向“两高一限”企业，优先贷款资源使用率高、污染排放少的企业，通过差异化信贷政策积极帮助生产企业全面实施“两个替代”，促进“双主导、双脱钩”，引导企业生产向低碳经营转变。第二，通过优先向符合环保要求的新能源汽车、绿色农产品、低碳建筑、绿色家电等绿色产品给予消费贷，引导居民消费态度转变。第三，不断丰富碳金融服务，研发能效融资、碳配额质押贷款、碳互换和期权、环境污染责任保险、碳基金等创新产品，为碳中和转型提供多元化、个性化的金融解决方案，详见下图所示。第四，主动碳减排。上市银行积极披露主要环境污染、处理能力等信息，按月向人民银行报送绿色贷款数据，ESG投资评价标准和赤道原则等自愿性行业基准已被金融机构广泛认可。我国碳金融业务图目前，金融机构支持碳中和呈现向好发展态势。根据中国人民银行统计，截至2020年末，全国清洁能源产业贷款余额首次突破3.2万亿元，已超过同期钢铁、煤炭、有色等主要高耗能行业贷款总量，可再生能源和节能环保项目的贷款余额及增幅位居前列，每年支持节约标准煤超过3.2亿吨，减排二氧化碳当量超过7.3亿吨；境内绿色债券累积发行规模突破1.1万亿元，2020年发行规模占同期全球绿色债券发行规模的12.99%；兴业银行、江苏银行、湖州银行、重庆农商行、绵阳城商行、贵州银行、重庆银行等7家银行已在项目融资中采用赤道原则，为支持生产企业低碳转型、落实碳中和目标达成发挥了重要作用。金融制度安排维度。“十二五”之前，我国碳减排主要依赖行政命令推动，具体表现为“上大压小”、减量替代、节能技术改造等。随着全国碳排放权交易市场于2021年7月启动发电行业线上交易试点，通过市场化机制破解减污降碳外部性困境，将政府引导行为变成市场自发行为，推动形成“减排－生产－发展”可持续循环模式，成为了碳中和改革的重点。长期以来，我国碳排放权交易机制设计一直是理论界和实务界聚焦的热点，观点分歧主要包括以下几方面：第一，碳价生成方式是基于碳交易还是碳税、是采用价格法还是数量法。第二，受不同经济体碳中和进程差异影响，各国碳市场运行机制存在异同，一派学者按照减排管理方式将碳市场划分为配额型交易和项目型交易，另一派学者根据交易主体是否具有强制减排义务将市场分为规范市场和自愿市场，各运行机制之间的孰优孰劣被讨论多年。第三，对初始碳排放权分配方式存在较大分歧。理论界认为，将拍卖作为初始分配方式，然后在市场上进行交易是最优解；但实务界考虑，受企业与政府管理水平低、碳市场建设不完善、碳足迹信息不对称不清晰等影响，初始分配采用免费分配为主，公开拍卖、定价出售和特殊处理相结合的方式更符合我国国情。最终，结合各方经验并参考《京都议定书》倡议，我国碳市场选用碳交易、自愿市场，实施免费分配为主并辅以拍卖进行初始配额发放等基本框架作为碳市场运行的底层逻辑。目前，我国在已建成八家区域性碳排放权交易市场的基础上，着手搭建全国统一、规范有序的全国碳排放权交易市场，首批纳入发电行业重点排放单位共2162家，覆盖约45亿吨二氧化碳排放量，吸引了众多交易者参与。虽然我国碳金融发展已经取得了一定成绩，但同发达工业化国家相比，我国碳金融起步较晚，发展尚处于初级阶段，不少金融机构提供的金融服务仅限于碳减排项目贷款。作为一种新的发展模式，碳中和本质上是一场硅能源取代碳能源的技术革命，将对我国产业布局和社会经济发展产生广泛而深刻的影响，甚至有望成为重塑国家货币体系和国际金融秩序的重要因素。碳中和前端连接工业、电力、交通等实体经济用能需求，后端贯通信息化改造、供应链再造、数字化中台、5G、智能化基建等节能技术应用，资金需求巨大。按照中金公司（2021）“自下而上”估算，2060年我国实现碳中和，仅减排设备替换一项，碳排放排名前7的行业（电力、钢铁、交通运输、水泥、化工、农业和建筑）所需资金约为139万亿元人民币，折算到每年投资约占GDP总量的2%。然而，相较于减排所需的巨额资金，按照绿色金融这一广义口径测算，2020年我国新增绿色信贷1.73万亿元，仅占当年GDP的1.7%，绿色债券发行规模2242亿元。可见，无论是狭义口径的碳金融供给，还是广义口径的绿色金融供给，均无法满足社会经济碳中和转型需求。

金融支持碳中和转型的制约因素

与传统金融最大的区别在于，发展碳金融目的是要解决市场失灵导致的碳减排投资不足问题。当前，我国金融机构参与碳金融时间较短，一些因素制约业务发展。碳金融服务体系建设需要顶层设计。完善的顶层设计是推动碳金融健康发展的前提，然而我国相关制度标准的中外差异性和滞后性，已经严重制约了碳金融发展。第一，目前支撑碳中和目标达成的法制体系依旧薄弱、立法碎片化且层级低，责任归属不明确，在进行碳资产法律确权时缺乏上位法保障，使得金融机构对碳价公允价值及变现能力的信心不足，降低了碳金融的活跃性。第二，当前，我国尚未对金融机构支持碳中和目标进行单列标准考核，碳减排有关规定囊括在绿色贷款标准之内。实践中，绿色贷款标准按照产业划分，将信贷规模及增速作为主要控制手段，每笔贷款形成的减排量经金融机构自行测算后上报监管部门。碳减排量化标准的间接性与弱约束性，不仅造成金融机构在经济效益和社会效益中艰难选择，也无法为金融机构支持碳中和目标达成提供精确指引。第三，中外绿色贷款标准之间也存在协调问题。2020年3月欧盟发布《可持续金融分类方案》提出“无重大损害”原则，要求被纳入可持续金融支持范围的项目，对环境、气候、生物多样性等任何一个可持续目标都不能有损害。目前我国绿色信贷标准尚未纳入该原则。面对碳金融比绿色金融对于高熵物质能量转化、提高能源利用效率、碳减排等方面更为严苛的规定，中外基础性制度差异与协调等问题，不仅增加了金融机构的交易成本，也导致我国金融机构面临碳金融国际话语权缺位的尴尬。推动碳金融发展需要辅以政策保障。“气候变化是人类面临的最严重的市场失灵”（尼古拉斯·斯特恩，2007），纠正市场失灵需要辅以政策支持。在我国，政府通过产业扶持政策、信贷窗口指导、地方融资平台等方式直接推动经济社会低碳转型，支持了一大批技术路径明确的产业实现了跨越式发展。截至2019年，我国陆上风电、太阳能光伏、水电累计装机规模分别占全球总量的34%、35%、27%，均居全球第一。然而，面对包括新能源在内的诸多产业已经身处全球技术前沿的现状，政府继续直接干预或会引发行业性的资金错配，并导致系统性金融风险。相反，如果能改以积极推进货币政策与碳金融发展目标之间相互协调，通过创设和丰富碳减排支持工具方式，给予金融机构长期差异化金融扶持政策，引导金融机构更好发挥价格发现、信息甄别与风险管理的功能，不仅有利于引导资金和其他生产要素流入碳减排领域，实现资源与资金“绿色”匹配，更能提高碳金融的可获得性，满足低碳经济发展所需的资金需要。发展碳金融需要健全的市场化交易机制。获得准确碳价信号，关键在于构建能够实现价格发现功能的交易市场，并通过“污染者付费”矫正负外部性方式，确定一个即能体现碳减排边际社会成本，又能激励企业与居民加大碳减排技术研发和应用的有效碳价。然而，我国现行的初始配额免费分配为主方式影响碳价锚定。一是免费分配难以解决地区发展、环境保护和区域公平之间的矛盾，难以就减排责任中可能衍生出来的福利变化形成可执行的、合理适度的补偿机制，碳价收入损失是拍卖制度的两倍。二是按照主流观点测算，2030年，我国碳达峰时碳排放总量将由2020年的102亿吨升至110亿吨左右，每年将新增0.5亿吨二氧化碳用于拍卖，拍卖占初始配额偏少或会引发碳价波动与失真。事实上，初始分配环节锚定基准价格信号偏低已经拖累了碳市场的价格发现作用。2013年6月至今，我国碳价最高122.97元/吨（深圳），最低为1元/吨（重庆），成交价中位数为29.92元/吨，同期欧盟EUA碳配额现货结算价历史最高47.91欧元/吨（折合人民币380元/吨），最低2.68欧元/吨（折合人民币22元/吨），中外及地区之间碳价明显差距导致碳市场参与度、活跃度“双”低。实践碳金融需要标准化的指标体系。与发达工业化国家很早就将气候变化和相应的技术调整作为金融机构的主要风险因素不同，我国碳风险量化评价指标体系建设起步较晚，金融机构在投融资标准、绩效管理、风险应对等方面技术手段相对落后。实践中，金融机构经常使用的三种辅助性指标工具均不同程度存在局限。一是尽管ESG指标可以指导金融机构资本配置，但ESG指标不与气候风险直接挂钩，无法为碳中和目标达成提供量化指引。二是碳足迹只对高碳行业有效，对于低排放量的企业无法有效监测，并且我国缺乏健全的企业减排信用评估与信息披露制度，影响金融机构有效追踪碳足迹、指导投融资布局。三是我国绿色资产、棕色资产分类标准不完备，金融机构无法应用“绿色/棕色比率”等量化标准设定减排绩效目标或是衡量碳敞口风险，对金融系统稳定性构成潜在威胁。综上，我国碳金融发展尚处于初级阶段，碳市场参与度和活跃度低，要素流动性差，碳价波动且失真；碳资产在财税处理、会计确认、法律确权方面的资产属性仍未明确；碳金融实践缺乏标准化指标体系，创新产品难以复制形成规模且缺乏绩效及组合风险评价标准；交易对手或是正外部性强、或是社会环境效益大于经济效益的高碳企业，碳风险敞口管理难度大等问题，共同造成金融机构碳金融业务普遍缺乏可持续发展的经营模式和内生动力，金融支持碳中和任重而道远。

引导更多资金以市场化方式投资

碳减排

推动完善顶层设计。碳金融既是金融问题，也是气候问题，是涉及多个主管部门的系统性工作。因此，建议联合多部门以碳中和为目标不断完善碳金融顶层设计，科学界定碳金融概念与内涵，加快制定上位法，按照市场化、法治化、国际化原则健全碳金融标准体系（如投融资、风控、统计等标准），健全碳足迹信息报告和披露制度，以及丰富财税政策支持等，有效助力金融机构提高碳金融服务。进一步完善碳汇市场产业政策，由现行的限制性政策规定转向发展性规划要求，形成“投资—减排—生产”正循环，从而撬动更多社会资金投资碳减排领域。建立政府主导的碳风险再担保体系，发展政策性担保机构，丰富专业性中介服务机构，逐步推动政府部门减排担保由隐性转变为显性。持续丰富政策保障。从丰富货币政策工具、资产投向管理、信贷政策和风险管理四个方面入手，创设碳减排支持工具，精准支持碳金融发展。诸如，提供定向长期优惠融资利率，给予专项再贷款，扩大再融资抵押品范围并向低碳领域温和倾斜，拓展贷款增信渠道，或是给予资本充足率、法定存款准备金、资产流动性要求等政策倾斜。实施差异化考核，根据实际情况因地制宜制定金融机构碳金融贷款增速考核目标和贷款余额占比考核要求，有序推动金融机构单列碳金融口径贷款增长计划，引导金融机构加大对硅行业的信贷投放。严控金融机构对“两高一剩”企业信贷投放，对高碳行业信贷增长给予更高的逆周期资本管控，纠正对高碳企业经营主体过度授信行为。鼓励建立落实碳中和的内设机构，完善专业化工作机制，从信贷审批、授信权限、产品研发、资源配置、激励考核等方面予以政策倾斜，支持金融机构践行ESG理念和赤道原则。健全市场化交易机制。进一步深化要素市场化配置改革，提高初始分配环节中的公开拍卖占比，充分释放环境资源稀缺性价格信号。围绕配额分配、登记、交易、核查、评估等环节，开发标准化或衍生金融产品，提高碳排放权资产属性，以市场化方式吸纳更多金融机构、减排企业参与碳交易。建设健全全国碳市场激励与惩罚并重，明确规定将出售配额获得的收益全部用于减污降碳，鼓励只有如实披露碳足迹的企业才能上市交易或发行债券，严防全国市场因为缺乏补偿机制变为一个惩罚市场。构建创新与风控并重的长效机制。通过金融创新缩小碳中和项目高风险和低收益之间的差距，降低碳风险敞口，缓解市场失灵和外部性。从应对气候风险、高碳行业信用风险变化角度出发，健全风险管理组织框架，构建包括能源强度下降率、能源效率改进、能源结构调整、能源技术演化等因素变量在内的碳达峰、碳中和模拟路径，设计合理有效的风控机制和预警指标体系，将碳表现、碳定价纳入授信管理，推动解决碳金融成本、收益、风险之间的不对称。构建基于公平的风险管理与资产安全责任追究机制，实行目标责任落实考核制度，提高金融机构应对碳风险的管理质效。运用金融科技赋能碳风险管理，完善碳风险内部评级体系和数据库，建立社会环境改善评估机制，把握好减污降碳与防范金融风险的关系。