中财绿金院解读《关于开展气候投融资试点工作的通知》：推动碳金融体系创新

来源：视觉中国

文字 |周杰马，中央财经大学绿色金融国际研究院研究员；中央财经大学绿色金融国际研究院院长助理崔颖

2021年12月24日，生态环境部、发展改革委、工业和信息化部、住房城乡建设部、人民银行、国资委等九部委国务院资产监督管理委员会、国家《关于气候投融资试点工作的通知》和《气候投融资试点工作方案》（以下简称《方案》）正式启动试点在我国开展气候投资和融资工作。本文将主要解读《方案》的重点任务，为气候投融资试点的建设和实施提出建议。

一、《方案》的意义

气候投融资试点工作的建议源于生态环境部、国家发展改革委、人民银行等五部委联合发布的《关于促进投融资应对气候变化的指导意见》中国银监会、证监会2020年10月《指导意见》提出，选择实施意愿强、基础条件好、引领作用和典型特色的地方，开展气候投融资以投资政策引导和加强资金支持为重点的试点。此次《方案》的出台，是在进一步明确习近平新时代中国特色社会主义思想指导思想的基础上，细化《指导意见》试点工作方案。是推动减缓和适应气候变化投融资的重点内容。

《方案》详细规定了气候投融资试点的申请条件，包括在国家级新区和地级市试点。着眼于特色鲜明、亮点纷呈、辐射带动作用和推广价值、鼓励明确界定的工作。 ，详细的政策支持和配套承诺。各部委将共同审查、批准、评估，建立先进模式，并提供相应的指导和支持。各试点针对自身面临的具体气候和融资问题提出有针对性的解决方案后，总结共性问题，形成可复制、可延伸的试点经验，探索差异化的气候投融资体制、机制和组织。形式、服务方式和管理体系，更好地服务于全国碳达峰和碳中和统筹规划和行动推进。

二、《方案》“重点任务”解读

1.倡导多渠道资本投资于气候变化领域

《方案》明确提出，试点气候投融资工作是落实碳峰值和碳中和“1+N”政策体系的重要举措。在双碳目标背景下，利用社会资本进入气候变化领域具有深远意义。

《方案》指出，气候投融资面临的主要矛盾是气候资金供求矛盾。中国人民银行行长易纲提出，实现2060年碳中和目标对气候资金的总需求在千亿，即年均投资近3万亿元。此外，根据国家气候战略中心的测算，到2030年我国实现国家自主贡献适应目标的年均资金需求已达1.6万亿元左右，且随着长期气候变化进一步加剧，这个数字将继续上升。 .对于每年近5万亿元的资金需求，政府公共财政资金只能满足其中的一小部分。绝大多数资金需要通过市场机制有效利用。气候投融资机制建设势在必行。对气候投融资政策体系的建设和完善提出了紧迫而现实的要求。

但另一方面，2019-2020年全球气候资金总规模仅为6320亿美元（约合4万亿元人民币）。同时，超过一半的资金来自公共资金，社会资本未能发挥主导作用，表明利用社会资本开展气候投融资是世界面临的共同问题。如何引导和鼓励金融体系以市场化方式支持气候投融资活动，是通过气候投融资试点解决气候资金供需失衡主要矛盾的重要举措。 .

《方案》明确了气候投融资试点的重要工作目标，探索适当的创新激励约束机制和资金安排联动机制，发挥社会资本的作用，将社会资本作为应对气候变化的主要资金来源，着力缓解财政压力，推动社会资本向气候友好型投资模式广泛转型，引导金融市场提前布局，降低未来风险，助力实现碳目标和气候适应目标。

2.重视地方主动性

《方案》指出，气候投融资发展的一个重要矛盾是国家目标与地方行动不匹配。当前地方气候变化和低碳发展意识相对薄弱，气候投融资体制机制尚不完善，相关政策尚未形成系统响应，专业团队和人才储备不足，缺乏有效的监督、约束、考核和激励机制。导致地方政府在推动气候投融资过程中缺乏积极性和主动性。 “减碳运动”的现象依然明显，即部分地区只设定了目标而没有落实相应的行动，或设定的目标过高而无法执行。应对气候变化各项工作难以保证有效推进。

在气候投融资方面，2021年中央经济工作会议指出，一方面要防范化解重大风险，夯实地方责任，研究制定化解风险政策，广泛合作，提高金融风险处置水平。机制；另一方面，我们既要正确认识和把握碳峰碳中和，既要以气候行动推动高质量发展，又要实事求是。

气候变化给金融市场带来系统性风险。不仅金融机构的资产会因自然灾害而受损，而且由于政策和消费需求的转变，大量资产将面临贬值和搁浅压力。不同地区面临不同的具体问题、不同的风险和困难、不同的资源禀赋、不同的产业结构。因此，可以采取的措施也是不同的。唯一能做的就是充分发挥主观能动性，全面、充分地分析当地面临的实际情况，扬长避短，归类。只有落实政策，加强政策协调，宏观上系统化应对，微观上精准配置资源，地方行动才能与国家目标相匹配。

因此，探索如何将应对气候变化行动的国家目标和地方行动有效统一起来，形成合力，建立集中协调、以地方为本的工作模式，总结梳理相关先进经验，是推进气候变化的过程。投融资试点工作。另一个核心。试点地方要制定部门统一、分工明确、内容详细、目标明确、评价充分的试点工作方案和实施方案，作为后续实施和实践的依据。

3、基于“先站后破”的试点建设思路

《方案》在推动气候投融资过程中，具体拓展了“先做后断”的思路。将优化能源结构、形成良好的政策环境、建立气候投融资发展模式、培育市场主体列为重要工作目标，提出3-5年取得实质性试点成果，推进时间目标资金、人才、技术等要素和资源在气候投融资领域充分集聚，体现了“先立”的重要性。

同时，破了之后也不是牢不可破的。对此，《方案》将坚决遏制“两高”工程盲目发展列为另一项重要工作内容，要求试点地区在政策制定过程中将气候目标“主流化”，纳入制定地方投资和产业政策。应对气候变化行动得到充分体现，符合区域和行业碳峰值行动、能源双消控制、清洁能源替代、清洁交通、煤炭消费总量控制等各项政策要求。

这符合中央经济工作会议的精神，即传统能源逐步退出必须建立在新能源安全可靠替代的基础上。要确立以煤炭为主体的基本国情，密切关注绿色低碳技术，提高新能源消费能力，促进煤炭与新能源优化组合，创造条件尽快实现能源消费和碳排放“双控”总量和强度的“双控”转型。

四、明确加强碳排放基础设施和碳金融建设

《方案》指出，一方面要加强碳核算和信息公开，完善试点基础设施建设；另一方面，有序发展碳金融，丰富气候投融资模式和金融工具，通过气候投融资试点推进碳金融体系建设。创新发展。

在加强碳核算和信息公开方面，《方案》指出，试点要从企业碳核算体系、企业碳审计、碳排放核算监管等方面入手，努力确保碳数据的真实性和可靠性。作为生态环境主管部门，生态环境部将与中国人民银行、银监会、证监会等金融监管部门合作，从技术层面和金融机构层面展开合作。信息管理角度，为试点建立企业气候信息公开制度和气候信息共享平台提供了指导和便利。

在推进碳金融联动机制建设方面，《方案》指出，引导试点地方积极参与全国碳市场建设，研究推动碳基金、碳资产质押贷款、在风险可控的前提下，碳保险等碳金融产品。对接探索激发全国碳市场交易活力的相关措施。

目前，全国碳市场的“潮汐现象”依然明显，即非履约期清淡，履约期量价齐升。在交易量上，仅2021年7月就低于上市协议交易，8月以来成为绝对主流的交易方式。 11 月和 12 月的整体交易活动显着增加。 11月份的交易量超过了前四个月的总和。截至12月24日，12月交易量已超过1亿吨，占总交易量约1.5亿吨。超过三分之二的数字，约为 11 月的 5 倍，表明随着履约期的临近，碳市场活动正在迅速增加。

图1 全国碳市场交易量（单位：万吨）；数据来源：上海环境能源交易所

价格方面，截至12月24日，全国碳市场挂牌协议交易均价约为45.9元/吨，最高价61.07元/吨，最低价38.5元/吨。多数在40-60区间波动，波动性呈下降趋势。 12月以来，随着履约期的临近，碳价逐渐上涨，从12月初的42元/吨左右上涨到50元/吨左右。 12月21日，大宗交易也出现了46.3元。 /吨更高的成交价。气候投融资试点工作将重点探索支持全国碳市场长期稳定运行的相应手段，推动碳市场提供更加稳定的长期价格信号，提升减排实施效率活动，同时也挖掘碳配额的价值，为企业减排活动提供更全面的支持。

图2 全国碳市场碳价格（单位：元/tCO2）；数据来源：上海环境能源交易所

此外，《方案》还指出，试点地区要完善风险管理制度，建立损失分担、风险补偿、担保增信机制，帮助气候友好型企业特别是小微企业利用资本市场。筹集资金和再融资，并减少对气候的参与。解决投融资难，提高参与意愿，鼓励公众广泛参与。

5、重视项目库建设、能力建设和国际合作

《方案》对试点地区的项目库建设、金融机构能力建设和国际合作提出了要求。生态环境部牵头、各相关部门合作的国家气候投融资项目库，可作为各试点地区项目库建设的模板。同时，针对各个试点面临的不同情况、不同需求，也可以在项目库建设中融入自身特点，更有针对性地服务当地企业和金融机构。

《规划》还重视能力建设。不仅鼓励试点地区加强金融机构专业能力培养和人才队伍建设，还鼓励通过地方政府的服务和引导，建立区域气候投融资产业促进中心，与金融机构形成合力。项目库。 ，共同推动资本流动有效引导，提升社会资本服务应对气候变化的有效性和质量。

《方案》还提出，气候投融资试点工作的另一项重点任务是探索国际合作。当前，随着气候变化大会COP26的结束，以及国际减排成果转移、森林保护、煤炭减排的共识，全球各界更加关注气候变化的原因，也为国际合作带来了更多机遇。气候投融资试点工作可作为扩大各试点领域国际合作的基础。它不仅可以达到公示的效果，还可以促进和宣传自身在应对气候变化方面的进展，还可以吸引更多的国际金融组织和跨国公司。通过引进优质外部资金和技术，促进我国应对气候变化工作持续健康发展，提升我国国际形象和国际地位。

三、关于推进气候投融资试点建设的建议

《方案》的推出是气候投融资试点工作的一个里程碑。但是，部署工作才刚刚开始，还需要通过项目和行动来取得充分的实效。针对未来气候投融资试点工作内容，本文提出以下四点建议：

6、建议各地积极响应，尽快申请试点

碳中和是我国长期可持续高质量发展的重要组成部分。这也是国家行动的明确方向，对各地提出了新的工作要求。在财政资金有限的情况下，实现碳达峰和碳中和的目标，势必大力调动社会资本，实现资金和产品需求的全面低碳供给。能够在气候投融资试点过程中积累先发优势，得到各部委的指导和支持，将对各地区气候友好型经济的发展起到重要作用。因此，有意愿、有条件的地区应积极开展申报工作。

此前，部分地级市和国家级新区已开始编制地方试点工作方案和试点实施方案。这些地区要根据《规划》的内容，积极修改完善两个地方规划，提高申报成功率。可能，并在后续试点实施过程中按照《方案》的提示和要求推进工作。在制定两个地方规划的过程中，试点地区“气候”与“投融资”并​​重。他们不仅要关注碳减排的效果，更要注重通过制度、机制和金融工具的设计，以社会为依托，撬动社会资本。资本解决了气候问题。在试点规划实施过程中，将推动具有促进应对气候变化作用的信贷、债券、基金、保险等金融工具的创新应用，以及碳金融产品的创新应用。试点工作的重要组成部分。

七、关注气候减缓与适应

气候适应是应对气候变化的重要组成部分，与减缓气候变化具有同等地位。气候投融资试验区要以减缓气候变化为重点，推进试点建设和发展气候投融资，以碳达峰和碳中和目标为导向，“坚决遏制“两高”盲目发展。 “项目”和“有序”在发展碳金融、“加强碳核算和信息公开”、“通过国家气候投融资项目库引导和支持先进低碳技术发展”等方面取得明显成效”，还应兼顾气候适应投融资的探索。

事实上，由于气候适应投融资主要面向规避气候物理风险带来的预期损失，与生产减缓气候变化的碳中和产品有显着差异，面临资金不足的困境。由下图可以看出，在气候融资减缓领域较为成熟的领域，社会资本投资规模已逐渐超过公共资金，但在气候适应领域，当总投资规模严重小于公共资金规模时，减缓气候变化，民间资本投资的规模甚至可以忽略不计。然而，气候适应社会金融支持的缺失，也为保险、债券等相关金融工具带来了新的发展空间。目前，适应气候变化投融资模式的发展程度还比较不完善，社会资本收益的路径还不够清晰。与气候减缓相比，气候投融资试点的各方更需要共同探索气候适应成果向投资回报的转化机制，形成可行的机制。推广体验。

图3 2019-2020年全球气候减缓和适应方面的公共和私人投资（单位：亿美元）；数据来源：CPI，2021

在国际上，出现了弹性债券、弹性影响债券等气候适应投融资实践。例如，欧洲复兴开发银行通过发行弹性债券为节水灌溉设施等气候适应项目提供融资；美国纽约、费城等地建立了雨水收集和储存激励措施和绿色路面、屋顶绿化补贴等气候适应激励措施，以吸引社会资本投资；美国路易斯安那州已经试行了一种用于湿地保护和恢复的弹性冲击粘结剂。旨在吸引未来利益得到保障、减少或避免损失的企业和居民，提前投入资金建设适应气候变化的项目。资产损失转化为项目建设资金，从而更有效地调动社会资本。相关实践经验可作为我国气候投融资试点促进气候适应金融工具发展的借鉴，形成地方化、可延伸的气候适应投融资试点经验，促进我国能力的不断增强。以适应气候变化。

八、吸引国际资金，扩大合作规模

在试点气候投融资过程中，要着力吸引国际资金，充分发挥宣传作用，扩大国际合作规模。此前，在COP26会议期间，中美联合发布了《中美2020年代加强气候行动联合声明》，明确了甲烷、技术、分布式发电和输电、能效提升等方面双方的减排量。主要合作领域：中欧还联合发布了《中欧可持续金融共同分类目录》，涵盖约80种经济活动。有条件、有意愿的试点地区，可在国际合作探索过程中关注《通用分类目录》。气候投融资工具和产品的应用将提高国际资金的认可度和投资意愿。

九、加强监管机制建设和完善，促进试点效果充分发挥

试点气候投融资的有效开展需要严格有效的数据质量保证。此前，全国碳市场曾出现碳配额造假违规案例，说明现行MRV制度仍有改进空间。

全国碳市场开始交易后，列入控制名单的重点排放单位可以从碳市场购买配额，履行其超额碳排放。 2021年12月全国碳市场碳价将跑到50元/吨左右。如果一家年碳排放量控制在100万吨的企业，可以通过MRV系统漏洞操纵数据，减排10%—— 30%。可以将支出从500万元减少到1500万元，这对企业来说是一个巨大的诱惑。为保证数据基础，未来试点地区可在生态环境部等主要监管机构的指导下，探索应用直接计量二氧化碳排放量，引入结合区块链和物联网数据上报，进一步提高数据采集和披露的准确性和真实性，将推动形成可在全国碳市场普遍推广的试点经验。