政策模糊视阈下试点政策执行机制研究 ———基于低碳城市试点政策的案例分析

2020 年第 2 期 公共管理研究 陈宇，孙枭坤. 政策模糊视阈下试点政策执行机制研究———基于低碳城市试点政策的案例分析

[ J ] . 求 实 ，2 0 2 0 ，( 2 ) : 4 6 - 6 4 .

政策模糊视阈下试点政策执行机制研究

———基于低碳城市试点政策的案例分析 陈 宇，孙枭坤

( 北京师范大学 政府管理学院，北京 100875)

[摘 要]试点是中国政策实践过程中的一种常见现象，现有研究多从政策制定和政策创新扩 散的视角研究试点的运行机制，而忽视了试点的政策属性。试点是一种特殊的政策类型，其执行不 同于一般的政策执行过程。从府际关系基础上所形成的政策模糊属性出发，采用案例研究方法，通 过对低碳城市试点政策进行深入剖析，探究试点政策的执行机制。研究发现，试点政策经过一系列 复杂的动态过程，依靠四种执行机制得以落实: 一是在执行中规划，即以规划推动执行的方案规划 机制; 二是双轨并行的执行制度保障机制; 三是多重嵌套的试点示范落实机制; 四是模糊与清晰交 叉共存的策略选择机制。四种机制相互衔接、相互依存，推动了试点政策的落实。

[关键词]公共政策; 政策执行; 政策模糊; 政策试点; 低碳城市; 府际关系
[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号]1007-8487(2020)02-0046-19

一、问题的提出

政策执行是公共政策过程的一个重要步骤与阶段，探究不同类型政策的执行规律，对于保障 政策目标的实现具有重要意义。试点是中国国家治理和政策实践过程中一种较为普遍的现象， 但同时也是一种特殊的政策类型。我国地域辽阔，地区间在人口规模、资源禀赋、经济发展和公 共治理水平等方面存在诸多差异，试点政策突破现有单一体制和中央集权的制度刚性，增强了政 策的灵活性和适应性，推动了各地区、各领域的政策创新与治理改革[1]，为中国社会的发展和进 步 作 出 了 重 要 贡 献 。 因 此 ，从 某 种 程 度 上 讲 ，试 点 为 探 索 中 国 公 共 政 策 的 “ 黑 箱 ”提 供 了 一 个 有 效的洞察窗口。

[收稿日期]2019 -12 -31 [基金项目]国家社会科学基金一般项目“中国政府职责体系建设研究”( 17ZDA102) 。 [作者简介]陈宇( 1989 - ) ，男，河南开封人，北京师范大学政府管理学院行政管理专业博士

生，主要从事政府治理改革与公共政策创新研究; 孙枭坤( 1992 - ) ，女，河北任丘人，北京师范大 学政府管理学院行政管理专业博士生，主要从事政府治理改革与公共政策创新研究。

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在政策实践中，政策试点作为一种“试点 - 推广”机制，包含了“先行先试”和“由点到面”两 个连续的阶段，前一阶段主要是试点政策的执行落实阶段，而后一阶段则是试点的创新扩散阶 段[2]( P1 - 2) 。试点政策执行既是政策测试、修正、完善的关键环节，同时也是试点政策“由点到面” 推广、扩散的重要基础，因此，试点执行是政策试点机制发挥作用的重要前提和基础。试点政策 能否得以推广、扩散以至上升为国家层面的法律制度，是检验试点本身成败的重要标准[3]。然 而，在试点实践过程中，并非所有的试点政策都呈现出了“由点到面”的扩散状态，试点结果往往 具有显著的差异性: 有的试点政策经过一段时间的执行和落实，范围扩大甚至在全国推广，如新 能源车试点在局部推广，新型合作医疗试点推广至全国; 而有些试点则在首轮便发生夭折，如房 产税改革试点。试点的扩散有其复杂的机制，但试点本身的执行与落实情况无疑是试点成败的 关键，因而，深入分析试点政策的执行具有重要的现实意义。

近年来学术界对试点政策展开了研究，基于程序和流程的分析视角是目前的主流研究范 式，在此基础上，学者们对试点的发展历程进行了梳理，分析了试点机制在国家治理和政策实践 中 的 作 用 ，探 讨 了 试 点 的 类 型 、特 征 、过 程 和 运 作 机 制 ，并 将 其 视 为 塑 造 “ 中 国 奇 迹 ”的 基 础 性 机 制。在研究的取向上大致可以分为两类: 一类是政策制定的研究取向，将试点作为正式政策制定 出台前的筹备、测试和调整机制; 二是政策创新扩散的研究取向，将试点视为中国政策变迁和治 理改革的创新扩散机制。但试点不仅是一种政策制定和政策创新机制，也是一种具体的政策形 态，一方面，政策试点经历了从政策制定、政策执行到政策评估的一般政策过程，另一方面，试点 具备基本的政策要素，即政策目标、政策原则、政策措施和政策界限等，此外，即使是作为动态机 制的政策试点也是以具体的政策形态来呈现并发挥作用的。但目前的研究多关注“政策试点” 的“试点”机制，而忽略了“政策试点”的“政策”属性。

试点作为一种政策形态，与其他社会政策一样，发挥着调整社会关系、解决社会问题、促进社 会发展的重要作用，而试点政策执行是将试点的美好愿景转化为现实的关键环节。虽然学者们 在剖析试点的内在机制和发展阶段的过程中对试点的执行与落实有所涉及，但多是将其视为试 点过程中的一个具体环节，停留在对环节的简单介绍和现象描述上; 也有部分学者在探寻中国政 策执行一般规律的过程中，将某一具体的试点政策作为验证其理论适用性的案例来呈现。但试 点政策由于本身所具有的“试验”性质，其执行过程并非一般的政府执行过程，而具有其特殊性， 因而，需要结合公共政策执行的一般规律对试点执行进行深入、差异化的研究。

本研究着眼于试点政策的执行问题，从政策模糊性的视角分析试点政策在试点地区如何开 展执行工作以及执行主体呈现出怎样的行动逻辑。具体而言，本研究所要解决的主要问题是: 在 试点政策执行过程中各执行主体会采取怎样的行为? 影响政府行为的因素有哪些? 试点政策执 行呈现出怎样的执行机制?

二、文献综述
以“试点 - 推广”为基轴的政策试点机制起源于中共革命时期，发展于改革开放时代[4]。作

为中国特有的一种政策创新和治理改革方式，政策试点经过了长时间的发展，但针对政策试点的

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研究则兴起于 2008 年[5]。学者们对中国政策试点的发展历程进行了梳理，分析了试点机制在中 国政策制定和改革开放过程中的作用[6][7]，探讨了政策试点的类型[8]、特征[9]等。对现有文献进 行梳理可以发现，目前对试点的研究主要遵循两大研究视角。

( 一) 政策制定的视角

从政策制定的视角研究试点，关注试点的过程与运作机制。最早对试点展开研究的德国学 者韩博天认为，政府在正式出台某项新政策或新法规之前，对其进行筹备、测试和调整，中央政府 会选取局部地区或部门进行政策试点，地方或部门的政策试点成功后，其成功经验得到推广并上 升 为 正 式 政 策 、法 规 [ 1 0 ] 。 由 此 ，他 将 试 点 定 位 为 独 具 中 国 特 色 的 政 策 制 定 方 式 。 以 此 为 分 析 起 点，学者们展开了对试点的深入研究，央地关系、政策过程是目前分析试点过程与运作机制的基 础性路径。

从央地关系出发的学者认为，试点诞生于中国特殊的央地关系之上。其研究的具体路径主 要有三种: 一是自上而下的路径，强调中央政府在政策试点过程中的控制力。代表有韩博天的 “分级制试验”说[10]，刘培伟的“中央控制说”[11]，他们认为在试点的整个过程中，中央政府掌握 着绝对的权力，地方政府权力有限，中央政府始终决定着试点的推进、转向、停滞或铺开。二是自 下而上的路径，强调地方政府在试点过程中的自主创造性。从这一路径出发的学者认为，试点是 地方政府为解决当地问题的主动行为[12]，也有学者认为这种主动行为实际上是地方政府揣摩上 级政府政策意图之后的产物，反映的依然是中央政府的意志[9]。三是从中央与地方互动博弈的

路径分析政策试点的运作机制。代表观点有周望的“吸纳 - 辐射”说[2]，王绍光的“学习 - 适应” 说[13]，郑永君的“合规 - 有效”说[14]。他们认为试点并非是由中央与地方哪一方主导的，而是双 方在互动、学习的过程中适应环境变化的结果。

从政策过程出发的学者认为，过分强调政策试点的特殊性容易陷入“中国特色”的研究窠 臼，放弃了与政策科学领域一般性理论的对话。因此，他们从政策过程的一般理论出发，分析政 策试点的发生机制。这部分学者多采用阶段划分的方式，将试点划分为若干阶段。如周望的“两 阶段十环节”说，他通过对试点实践过程的观察，归纳总结出试点的一般过程，即试点包括“先行 先 试 ”和 “ 由 点 到 面 ”两 个 阶 段 ，对 应 了 选 点 、组 织 、设 计 、督 导 、宣 传 、评 估 、部 署 、扩 点 、交 流 和 总 结等 10 个环节[15]; 刘伟的“政策试点三阶段”说，他从公共政策的一般理论出发，结合政策要素 与政策过程理论，将试点划分为前试点阶段、试点阶段、后试点阶段三个阶段[16]; 黄秀兰则提出 了“政策试点四阶段”说，即设计试点方案、选择试点对象、执行试点方案、评估试点结果[17]。

( 二) 政策创新扩散的视角

从政策创新扩散的视角研究试点，关注试点的创新动因、扩散机制及其影响因素。从这一视 角出发的学者，将试点视为在保留我国政治、社会等方面的相关优势下，通过“试错”或“试对”过 程实现政策创新的机制。研究的具体路径主要有两种: 一种聚焦于试点前端———“创新阶段”， 一种聚焦于试点末端———“扩散阶段”。

聚焦于政策创新阶段的学者认为，试点是中国的一种政策试验，它是在改革的目标和方向不 明确的情况下，遵循“摸着石头过河”的思维，为解决社会问题寻找特定政策工具的“试对”或“试 错 ”过 程 [ 1 8 ] 。 因 而 ，也 有 学 者 认 为 ，试 点 作 为 一 种 政 策 创 新 方 式 ，是 日 益 复 杂 的 社 会 问 题 对 政 府

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的 倒 逼 机 制 [ 1 1 ] 。 在 创 新 的 动 力 上 ，学 者 们 多 从 创 新 主 体 的 角 度 出 发 ，或 认 为 试 点 的 动 力 主 要 来 自中央政府和高层政治精英，或认为试点是地方政府和当地主官在现有约束、激励机制下的自发 行 为 ，也 有 学 者 认 为 创 新 需 要 中 央 与 地 方 的 有 机 结 合 才 能 出 现 [ 1 9 ] 。 在 创 新 的 模 式 上 ，杨 宏 山 等 从府际学习的视角，将其划分为争先模式、模仿模式、自主模式和守成模式[20]。

近年来政策扩散成为学术研究新的增长点。学者们将政策试点与政策扩散联系起来，运用 西方政策扩散理论分析政策试点的扩散机制，认为政策试点虽是中国特有的一种政策现象，但也 遵循经典的政策扩散理论，具有时间维度的 S 形曲线、空间维度的“邻近效应”、区域内的“领导 者———追求者”的层级效应等特点。在政策试点扩散的机制及影响因素的解释上，可以分为三种 模式: 内部决定模式、水平影响模式和垂直影响模式。内部决定模式认为政府内部的特定因素是 决定政策扩散的主要原因; 水平影响模式认为政策扩散的主要驱动因素来自互相没有隶属关系 的政府间相互学习、竞争和模仿的过程中阅读全部PDF内容需要您支付5点积分点击选择充值点击支付